祝宪:从布雷顿森林到国际多边金融体系,路在何方?
2018-3-20

3月20日晚,有鱼普惠联合主办的“陆家嘴资本夜话”系列讲坛第二期在中国金融信息中心举行。本期讲坛以“从布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起”为主题,特邀新开发银行副行长兼首席运营官祝宪作主题报告。


布雷顿森林体系的三个支柱,国际货币基金组织,世界银行,以及原来的关税与贸易总协定(GATT),现在的世界贸易组织(WTO),主要解决贸易自由化问题。祝宪认为,在二战后由美国为主的西方世界设计的国际治理的框架,非常有远见。七十年后,这个体系的演变和所面临的改革问题,仍是一个极具挑战性的话题。


一、从何而来:布雷顿森林体系的建立与演变


1944年在布雷顿森林举行的会议,以建立国际货币与金融交易的标准,讨论战后重建问题,以便促成战后世界贸易及经济的繁荣,防止二十世纪二、三十年代经济大萧条的重演。


会议就建立布雷顿森林体系展开的讨论中,起主导作用的有两个国家——美国和英国。美国是二战后最重要的超级大国,英国是老牌且拥有很多殖民地的强国,但已开始衰弱。当时,英国代表团团长凯恩斯,他提出了建立一个多边体系的英国方案,但最终由于国力上的博弈,布雷顿森林体系主要还是美国人说了算。


当时决定建立两个国际机构,一个是世界银行,正式名称叫国际复兴开发银行(IBRD);一个是国际货币基金组织。但由于美国的国力到了20世纪六十年代末和七十年代初已经难以为继,当初设计的布雷顿森林体系完全崩溃了,演变成了浮动汇率为主的体系。


但随后,两大国际组织也发生了变化。世界银行原先承担的欧洲重建工作,基本上被战后的马歇尔计划涵盖了,世界银行转为帮助刚刚独立的殖民地国家发展经济。而国际货币基因组织为各成员国宏观经济政策做监测性的工作,同时在成员国发生短期的宏观经济上困难的时候,为其提供支持。这些职能跟布雷顿森林体系原先的设计已经有了很多的不同。


二、布雷顿森林体系的遗产:国际货币基金组织和世界银行


国际货币基金组织的工作确实着重于成员国的货币政策和汇率政策,但从宏观政策的完整性来讲,国际货币基金组织也会对财政政策进行深入和系统性的研究。它聚集了一批高质量的宏观经济学家,对各成员国的经济数据和经济情况进行密切监测和分析,并会定期发表相关报告。国际货币基金组织并不根据成员国的贷款需求来提供资金,它主要是在成员国宏观政策出现失衡时,或者外汇储备出现比较大额减少时,可以提供不同的贷款安排。


就世界银行和国际货币基金组织而言,相当多的工作重点是放在政策上,它们主要考量的是所在国的经济政策。


欧洲重建被马歇尔计划覆盖以后,世界银行主要为发展中国家提供长期贷款,促进这些国家的经济发展,同时促进国际贸易的均衡增长和国际收支的平衡。


世界银行的使命随着时间发生变化,从帮助欧洲国家重建,转变成帮助刚独立的发展中国家减贫和进行基础设施建设;到了20世纪八十年代的时候,又更关注宏观经济问题,后来爆发了债务危机。世界银行的业务范围,从过去提供基础设施的贷款为主,加上了教育卫生,又转变到了政策层面,跟国际货币基金组织一起面对危机,提供一些应急的贷款或者改革相关的预算支持贷款;从20世纪九十年代至今,世界银行又将很多精力放在政府治理结构、应对气候变化、全球化等议题。世界银行最新的关注重点之一是帮助解决全球的难民问题。


三、后布雷顿森林体系与全球经济治理体系变革


多边金融体系是新兴市场经济和发展中国家参与全球经济治理的重要平台。发展中经济体,特别是大的中等收入国家,比如金砖五国,他们在世界经济的重要性在过去十年、二十年得到非常大的提升,在全球经济体量的占比由1991年的16.0%上升至2015年的35.6%,增长超过一倍,为全球经济增长做出越来越重要的贡献。这反映了世界经济格局的深刻变化。


随着经济占比的提高,实力比较强的中等收入国家,都希望在国际经济治理的平台,特别是在布雷顿森林体系的关键组织中间能够有自己更强的声音,有与自己经济实力相符的代表性和话语权,包括随着经济权重的增加,在这些多边金融组织里占有更多的股份。


但尽管世界经济格局发生了根本性的变革,国际多边金融体系却未能与时俱进。由于各种既得利益群体的反对,改革步伐极为缓慢。在世界银行和国际货币基金中,股权分配是由经济实力决定,但要在长期历史形成的既有股权分配基础上,给予经济实力不断增强的发展中国家更多股权,是一个相当困难和长期的博弈过程。


发展中经济体关注的核心是发展问题。希望通过发展解决社会、经济的难题,包括贫困、收入分配不均衡等问题。发达国家政策关注的焦点更多在宏观政策和治理领域,在其影响和压力下,国际多边金融体系有时会偏离发展中经济体的实际需求。


新兴市场和发展中国家多年来一直对这些机构的弊端提出批评,并要求增加在这些机构中的话语权,但目前仍缺乏兼具理论深度和可操作性的具体的替代和改革方案。有些“善于破坏一个旧世界”,但还不“善于建设一个新世界”。


同时,不同的新兴市场和发展中国家的诉求还不可能达成完全共识。从低收入到中等收入国家,受不同的发展阶段、收入水平、地缘政治等因素的影响,使这些国家很难在和发达国家的博弈中拧成一股绳。


全球经济治理的体系应该进行改革,但改革方案要有可行性和可操作性,同时又能被大多数国家所接受,这个难题不是一天两天能够解决的。很多发达国家的学术界也看到了在今天的全球化的过程中,布雷顿森林体系,包括世界银行、国际货币基金组织和其他的一些多边金融机构都应该进行大幅度改革,但怎么改,还没有一个共识。即便对发展中国家而言,也还没有一个清晰的改革路线图。


四、新型国际开发金融机构的诞生


布雷顿森林体系存在很多弊端,全球经济治理体系应当改革,但方案的可行性和可操作性,还没有被大多数国家所接受。在世界银行、国际货币基金组织和其他多边金融机构中,都没有做出有力度的改革。布雷顿森林体系中,发达国家和新兴市场经济国家权利和义务不匹配。国际货币基金组织对所有成员国的经济形势要进行分析和判断,然后给予政策建议。但这些建议对于发达国家没有太多的约束力,对新兴市场、发展中国家的宏观经济政策则干预太多。


在发展政策上,发展中国家认为这些机构提出的操作有不少不具备可行性,但迫于发达国家、非政府组织的压力,只能被动接受。在不同国家、不同领域需要更广泛多样化的金融工具时,国际开发金融机构经常把自身的风险过多转嫁给成员国和借款人。


2015年,在国际开发金融的领域,成立了中国和发展中国家主导的两个新型的多边机构——亚投行与新开发银行,在布雷顿森林体系之外“另起炉灶”,这实际上给现有的多边机构带来压力,可促其改革。


在国际经济平台治理上,这两个新机构的成立具有划时代意义。在新一轮全球化的过程中,发展中国家苦于没有足够的话语权,而仅依靠老体系自身的改革和改造,恐怕难以为继。新的机构的成立,并不是要替代老的机构,可以与老的机构合作。老的机构的一个弊病是战线铺得太长,要管的事太多。而新开发银行和亚投行着重基础设施领域,弥补全球基础设施和可持续发展面临的资金缺口。


五、国际开发金融体系展望


新开发银行与现有多边开发银行的区别,在以推动可持续发展为目标方面,并没有本质区别。但新开发银行希望效率更高,交易成本更低,项目准备时间更短,更注重客户体验,力求助推科技创新。新开发银行是南南合作的体现。


当前,在全球经济复苏前景仍不明朗、单边主义有所抬头的背景下,包括新机构在内的国际开发金融体系,仍是支持全球化的重要多边力量。


世界银行凭借其能力和知识储备仍将在国际开发金融体系中发挥重要作用。亚投行、新开发银行则应发展创新,为中国和其他发展中国家提供更优质的服务,促进传统多边开发金融机构的改革。


中国已宣布组建国家国际发展合作署,期待其在国际开发金融体系中发挥重要作用。新开发银行也愿积极与其合作。


作为一个新的机构,新开发银行还处在成长期,希望与金融机构、资本市场、商业银行进行密切合作,成为一个切切实实的新的开发银行,助力“一带一路”沿线基础设施建设,为可持续发展融资贡献力量,争取走出一条新路。


祝宪简介:


新开发银行副行长、首席运营官,1982年毕业于北京大学西语系,之后长期在国家财政部工作,期间出任驻世界银行中国执行董事;此后,任职于亚洲开发银行,2002年加入世界银行。历任国家财政部国际司司长、世界银行副行长兼世行集团首席道德官等职。


‍‍新开发银行副行长兼首席运营官祝宪在题为“从布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起”的主题报告中,从布雷顿森林体系的建立与演变、布雷顿森林体系的遗产:国际货币基金组织和世界银行、后布雷顿森林体系与全球经济治理体系变革、新型国际开发金融机构的诞生、国际开发金融体系展望五个方面进行了阐述。‍‍


祝宪:从布雷顿森林到国际多边金融体系,路在何方?

3月20日晚,有鱼普惠联合主办的“陆家嘴资本夜话”系列讲坛第二期在中国金融信息中心举行。本期讲坛以“从布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起”为主题,特邀新开发银行副行长兼首席运营官祝宪作主题报告。

布雷顿森林体系的三个支柱,国际货币基金组织,世界银行,以及原来的关税与贸易总协定(GATT),现在的世界贸易组织(WTO),主要解决贸易自由化问题。祝宪认为,在二战后由美国为主的西方世界设计的国际治理的框架,非常有远见。七十年后,这个体系的演变和所面临的改革问题,仍是一个极具挑战性的话题。

一、从何而来:布雷顿森林体系的建立与演变

1944年在布雷顿森林举行的会议,以建立国际货币与金融交易的标准,讨论战后重建问题,以便促成战后世界贸易及经济的繁荣,防止二十世纪二、三十年代经济大萧条的重演。

会议就建立布雷顿森林体系展开的讨论中,起主导作用的有两个国家——美国和英国。美国是二战后最重要的超级大国,英国是老牌且拥有很多殖民地的强国,但已开始衰弱。当时,英国代表团团长凯恩斯,他提出了建立一个多边体系的英国方案,但最终由于国力上的博弈,布雷顿森林体系主要还是美国人说了算。

当时决定建立两个国际机构,一个是世界银行,正式名称叫国际复兴开发银行(IBRD);一个是国际货币基金组织。但由于美国的国力到了20世纪六十年代末和七十年代初已经难以为继,当初设计的布雷顿森林体系完全崩溃了,演变成了浮动汇率为主的体系。

但随后,两大国际组织也发生了变化。世界银行原先承担的欧洲重建工作,基本上被战后的马歇尔计划涵盖了,世界银行转为帮助刚刚独立的殖民地国家发展经济。而国际货币基因组织为各成员国宏观经济政策做监测性的工作,同时在成员国发生短期的宏观经济上困难的时候,为其提供支持。这些职能跟布雷顿森林体系原先的设计已经有了很多的不同。

二、布雷顿森林体系的遗产:国际货币基金组织和世界银行

国际货币基金组织的工作确实着重于成员国的货币政策和汇率政策,但从宏观政策的完整性来讲,国际货币基金组织也会对财政政策进行深入和系统性的研究。它聚集了一批高质量的宏观经济学家,对各成员国的经济数据和经济情况进行密切监测和分析,并会定期发表相关报告。国际货币基金组织并不根据成员国的贷款需求来提供资金,它主要是在成员国宏观政策出现失衡时,或者外汇储备出现比较大额减少时,可以提供不同的贷款安排。

就世界银行和国际货币基金组织而言,相当多的工作重点是放在政策上,它们主要考量的是所在国的经济政策。

欧洲重建被马歇尔计划覆盖以后,世界银行主要为发展中国家提供长期贷款,促进这些国家的经济发展,同时促进国际贸易的均衡增长和国际收支的平衡。

世界银行的使命随着时间发生变化,从帮助欧洲国家重建,转变成帮助刚独立的发展中国家减贫和进行基础设施建设;到了20世纪八十年代的时候,又更关注宏观经济问题,后来爆发了债务危机。世界银行的业务范围,从过去提供基础设施的贷款为主,加上了教育卫生,又转变到了政策层面,跟国际货币基金组织一起面对危机,提供一些应急的贷款或者改革相关的预算支持贷款;从20世纪九十年代至今,世界银行又将很多精力放在政府治理结构、应对气候变化、全球化等议题。世界银行最新的关注重点之一是帮助解决全球的难民问题。

三、后布雷顿森林体系与全球经济治理体系变革

多边金融体系是新兴市场经济和发展中国家参与全球经济治理的重要平台。发展中经济体,特别是大的中等收入国家,比如金砖五国,他们在世界经济的重要性在过去十年、二十年得到非常大的提升,在全球经济体量的占比由1991年的16.0%上升至2015年的35.6%,增长超过一倍,为全球经济增长做出越来越重要的贡献。这反映了世界经济格局的深刻变化。

随着经济占比的提高,实力比较强的中等收入国家,都希望在国际经济治理的平台,特别是在布雷顿森林体系的关键组织中间能够有自己更强的声音,有与自己经济实力相符的代表性和话语权,包括随着经济权重的增加,在这些多边金融组织里占有更多的股份。

但尽管世界经济格局发生了根本性的变革,国际多边金融体系却未能与时俱进。由于各种既得利益群体的反对,改革步伐极为缓慢。在世界银行和国际货币基金中,股权分配是由经济实力决定,但要在长期历史形成的既有股权分配基础上,给予经济实力不断增强的发展中国家更多股权,是一个相当困难和长期的博弈过程。

发展中经济体关注的核心是发展问题。希望通过发展解决社会、经济的难题,包括贫困、收入分配不均衡等问题。发达国家政策关注的焦点更多在宏观政策和治理领域,在其影响和压力下,国际多边金融体系有时会偏离发展中经济体的实际需求。

新兴市场和发展中国家多年来一直对这些机构的弊端提出批评,并要求增加在这些机构中的话语权,但目前仍缺乏兼具理论深度和可操作性的具体的替代和改革方案。有些“善于破坏一个旧世界”,但还不“善于建设一个新世界”。

同时,不同的新兴市场和发展中国家的诉求还不可能达成完全共识。从低收入到中等收入国家,受不同的发展阶段、收入水平、地缘政治等因素的影响,使这些国家很难在和发达国家的博弈中拧成一股绳。

全球经济治理的体系应该进行改革,但改革方案要有可行性和可操作性,同时又能被大多数国家所接受,这个难题不是一天两天能够解决的。很多发达国家的学术界也看到了在今天的全球化的过程中,布雷顿森林体系,包括世界银行、国际货币基金组织和其他的一些多边金融机构都应该进行大幅度改革,但怎么改,还没有一个共识。即便对发展中国家而言,也还没有一个清晰的改革路线图。

四、新型国际开发金融机构的诞生

布雷顿森林体系存在很多弊端,全球经济治理体系应当改革,但方案的可行性和可操作性,还没有被大多数国家所接受。在世界银行、国际货币基金组织和其他多边金融机构中,都没有做出有力度的改革。布雷顿森林体系中,发达国家和新兴市场经济国家权利和义务不匹配。国际货币基金组织对所有成员国的经济形势要进行分析和判断,然后给予政策建议。但这些建议对于发达国家没有太多的约束力,对新兴市场、发展中国家的宏观经济政策则干预太多。

在发展政策上,发展中国家认为这些机构提出的操作有不少不具备可行性,但迫于发达国家、非政府组织的压力,只能被动接受。在不同国家、不同领域需要更广泛多样化的金融工具时,国际开发金融机构经常把自身的风险过多转嫁给成员国和借款人。

2015年,在国际开发金融的领域,成立了中国和发展中国家主导的两个新型的多边机构——亚投行与新开发银行,在布雷顿森林体系之外“另起炉灶”,这实际上给现有的多边机构带来压力,可促其改革。

在国际经济平台治理上,这两个新机构的成立具有划时代意义。在新一轮全球化的过程中,发展中国家苦于没有足够的话语权,而仅依靠老体系自身的改革和改造,恐怕难以为继。新的机构的成立,并不是要替代老的机构,可以与老的机构合作。老的机构的一个弊病是战线铺得太长,要管的事太多。而新开发银行和亚投行着重基础设施领域,弥补全球基础设施和可持续发展面临的资金缺口。

五、国际开发金融体系展望

新开发银行与现有多边开发银行的区别,在以推动可持续发展为目标方面,并没有本质区别。但新开发银行希望效率更高,交易成本更低,项目准备时间更短,更注重客户体验,力求助推科技创新。新开发银行是南南合作的体现。

当前,在全球经济复苏前景仍不明朗、单边主义有所抬头的背景下,包括新机构在内的国际开发金融体系,仍是支持全球化的重要多边力量。

世界银行凭借其能力和知识储备仍将在国际开发金融体系中发挥重要作用。亚投行、新开发银行则应发展创新,为中国和其他发展中国家提供更优质的服务,促进传统多边开发金融机构的改革。

中国已宣布组建国家国际发展合作署,期待其在国际开发金融体系中发挥重要作用。新开发银行也愿积极与其合作。

作为一个新的机构,新开发银行还处在成长期,希望与金融机构、资本市场、商业银行进行密切合作,成为一个切切实实的新的开发银行,助力“一带一路”沿线基础设施建设,为可持续发展融资贡献力量,争取走出一条新路。

祝宪简介:

新开发银行副行长、首席运营官,1982年毕业于北京大学西语系,之后长期在国家财政部工作,期间出任驻世界银行中国执行董事;此后,任职于亚洲开发银行,2002年加入世界银行。历任国家财政部国际司司长、世界银行副行长兼世行集团首席道德官等职。

‍‍新开发银行副行长兼首席运营官祝宪在题为“从布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起”的主题报告中,从布雷顿森林体系的建立与演变、布雷顿森林体系的遗产:国际货币基金组织和世界银行、后布雷顿森林体系与全球经济治理体系变革、新型国际开发金融机构的诞生、国际开发金融体系展望五个方面进行了阐述。‍‍